ZEBRATL das Magazin
des Vereins ZEBRA
- Zentrum zur sozialmedizinischen, rechtlichen
und kulturellen Betreuung von Ausländern und Ausländerinnen
in Österreich
Nummer 2/2001: "Asyl: Grund zur Besorgnis!"
Die Europäische Union bekennt sich zum umfassenden Schutz vor Flüchtlingen. Und wir haben uns nicht vertippt. Aus Flüchtlingen werden Illegale, und seit Schengen wissen wir um die "damit einhergehende Kriminalität". Angesichts dieser drohenden Gefahr aus allen Richtungen steht die Festung Europa sicher wie nie zuvor.
Eine Karikatur, die im Oktober 1999 im "Standard" erschien, zeigt einen im weiten Ozean ertrinkenden Schwarzafrikaner, dahinter am Ozean den Luxuskreuzer "Europäische Union". Der an der Reeling stehende Kapitän wirft dem Schiffbrüchigen anstatt eines Rettungsrings ein Buch zu, das "Genfer Flüchtlingskonvention" heißt. Das Bild charakterisiert einen Aspekt der europäischen Flüchtlingspolitik überdeutlich: Lippenbekenntnisse zu Flüchtlingsschutz und Menschenrechten werden von gesamteuropäischer Abschottungspolitik allzu oft konterkariert, und die möglichst restriktive Exegese der Genfer Konvention (GFK) wird zur (Europa-)Meisterschaft getrieben.
Selten werden die Bestimmungen der GFK explizit angegriffen, öfter ist von Ausweitung, Ergänzung, Modifikation die Rede, und stets wird mit den veränderten Bedingungen, was europäische und interkontinentale Flüchtlingsbewegungen betrifft, argumentiert. Nach dem Wegfall der kommunistischen Regimes im Osten Europas und dem vermehrten Auftreten von ethnischer, nichtstaatlicher Verfolgung und "bürgerkriegsähnlichen" Zuständen sei der GFK zumindest teilweise die Grundlage entzogen, so ein oft gehörter Tenor.
Tatsache ist, dass Flüchtlingsströme und rassistische Verfolgung keine Erfindung des späten 20. Jahrhunderts sind und sich auch im Ursprungstext der GFK kaum Hinweise darauf finden, dass sie in besonderer Weise oder gar ausschließlich auf den Schutz der Opfer autoritärer Diktaturen abziele. Im Gegenteil, die ursprüngliche Fassung vom 28.6.1951 war lediglich auf Personen anwendbar, die auf Grund von Ereignissen, die vor dem 1. 1. 1951 eingetreten waren, zu Flüchtlingen geworden waren, ist also eindeutig unter dem unmittelbaren Eindruck des zweiten Weltkriegs und des Holocaust entstanden. Erst 1967 wurden die Bestimmungen der GFK auf die neuen, das heißt nach 1951 entstandenen, Flüchtlingskategorien ausgeweitet, ebenso wie die Erstfassung spricht der Text jedoch generell von (potentiellen) Opfern von "Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung", die "den Schutz des Landes, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen, nicht in Anspruch nehmen können oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen wollen". Entgegen weit verbreiteter Ansicht und üblicher Praxis müsste sich die Konvention also keineswegs auf die Opfer von Verfolgung und Repression, die von staatlichen Organen ausgeht, beschränken.
In krassem Gegensatz dazu steht freilich der gemeinsame Standpunkt des Europäischen Rates vom 4.3.1996, der es den Ländern erlaubt, Opfer von nicht-staatlicher Verfolgung (als solche werden etwa die krassen Menschenrechtsverletzungen eingestuft, die die Taliban in Afghanistan vor allem an Frauen begehen) sowie Flüchtlinge aus Regionen, in denen gar keine definierte Staatsmacht besteht (z.B. Somalia), generell zurückzuweisen, was allerdings ohnehin längst die gängige Praxis in den meisten europäischen Ländern war.
Weniger rechtsstaatsorientiert
Wenn das "Strategiepapier zur Migrations- und Asylpolitik" der österreichischen EU-Präsidentschaft 1998 also vorgab, eine Schutzlücke der GFK für Opfer nicht-staatlicher Verfolgung zu schließen, so war das nur möglich, nachdem die EU-Staaten durch ihre eigenwillige Interpretation der GFK diese Lücke zuvor selbst aufgerissen hatten. Im übrigen sieht das Papier ein Asylrecht vor, das "nicht mehr als subjektives Individualrecht, sondern als politisches Angebot des Aufnahmelandes" verstanden werden soll. "Weniger rechtsstaatsorientiert" sollte der Flüchtlingsschutz sein, eine Forderung, mit der sich der damalige Innenminister Schlögl (SPÖ) und sein Sektionschef Dr. Manfred Matzka übrigens in bester europäischer Gesellschaft befanden. Auch andere Innenminister wie Otto Schily und der Brite Jack Straw stoßen sich seit längerem am individuellen (einklagbaren) Recht auf Asyl und drängen auf schneller exekutierbare Kontingentregelungen ohne (die in der GFK festgeschriebene) Einzelprüfung und auf eine "Trennung von Asyl- und Flüchtlingspolitik" (Schily).
Dieser Gedanke stand schon Pate bei der Idee der "temporary protection", die von der europäischen Gemeinschaft im Kosovo-Krieg entwickelt wurde. Im Rahmen dieses zeitweiligen Schutzes liefen die "de-facto Aktionen" Österreichs 1993 (Bosnien) und 1999 (Kosovo). In beiden Fällen wurde angesichts einer konkreten Gefahrensituation schnell einer großen Anzahl von Flüchtlingen (ohne individuelle Prüfung) Aufenthalt und Unterkunft gewährt, jedoch jeweils auf eine bestimmte Zeitspanne beschränkt. Die Bestrebungen, den de-facto Flüchtlingsstatus gegenüber dem rechtlich weitaus sichereren "Konventionsflüchtlingsstatus" attraktiver zu machen, sind eindeutig und nach Ansicht vieler Flüchtlingsorganisationen ein geradezu klassisches Beispiel dafür, wie der Luxuskreuzer EU die GFK elegant zu umschiffen weiß.
Lyrik und Prosa
Die weitgehende "Vergemeinschaftung" des Asyl- und Migrationsrechts sieht der Vertrag von Amsterdam vor, der am 1. Jänner 1999 in Kraft getreten ist und u.a. das Schengen-Abkommen in die EU integriert. Die flüchtlingsfeindliche Rhetorik des Schengen-Textes lässt kaum Zweifel daran offen, dass die "Harmonisierung" des Asylrechts wohl nur eine Vergemeinschaftung auf niedrigem Niveau sein kann. Erst vor diesem Hintergrund wird verständlich, dass das europäische Bekenntnis zur GFK, das eigentlich selbstverständlich sein sollte, und den Beschlüssen des Rates in Tampere 1999 zu entnehmen ist, fast frenetischen Jubel in Teilen der Politik auslöste. Die grundsätzliche Abschottungspolitik der Union wird freilich nicht in Frage gestellt. "Der Aktionsplan enthält Lyrik, wenn es um die Durchsetzung der Menschenrechte in den Fluchtländern, aber Prosa, wenn es um die Abwehr von Flüchtlingen geht", so das ernüchternde Resümee eines Vertreters von PRO ASYL, der Dachorganisation der deutschen Flüchtlingsverbände.
Ob Lyrik oder Prosa, mindestens so wichtig wie der geschriebene Text erweist sich am Fall der Konvention die hohe Kunst der Interpretation, die bekanntlich den Text im Geist des Lesers neu erschafft. Weil wir aber nicht so recht darauf vertrauen, dass der Geist von Innenministern und Sektionschefs immer mit dem Geiste, in dem die GFK abgefasst wurde, übereinstimmt, sollte dafür gesorgt sein, dass nicht Regierungen oder regionalen Staatenbündnisse die Interpretationsvollmacht für die Konvention überlassen wird.
Johannes Schrettle