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Der Teufel von Dublin

von Ronald Frühwirth

Der Ausgangsfall: Familie A. stammt aus Afghanistan. Von dort brachen ein Vater und seine drei zwischen 20 und 24 Jahre alten Töchter sowie sein noch minderjähriger, sechzehn Jahre alter Sohn auf, um auf der Suche nach internationalem Schutz nach Österreich zu gelangen. Der Weg nach Zentraleuropa brachte die Familie mehrfach in lebensgefährliche Situationen – beim Kontakt mit Polizei- und Grenzschutzorganen kamen sie immer wieder auch in Lagen, in denen ihre Menschenwürde mit Füßen getreten wurde; buchstäblich, nicht im übertragenen Sinn. Die Gefahren und die menschenverachtende Behandlung hören mittlerweile an den Toren Europas nicht mehr auf …

Den Weg von der Türkei in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten der EU wollte die Familie über das Mittelmeer bewältigen, in einem Boot. Weil dieses Boot heillos überfüllt war, gerieten die darauf befindlichen Menschen in Seenot. Das Boot kenterte, viele der Menschen fielen ins Wasser. Ein Teil von ihnen konnte gerettet werden. Eine der jungen Schwestern nicht. Sie ertrank – vor den Augen ihrer Geschwister und ihres Vaters. Der Leichnam konnte geborgen und identifiziert werden. Für die geschockte und verstörte Familie blieb keine Zeit zu trauern, das Erlebte zu verarbeiten oder den eingeschlagenen Weg zu überdenken. Zu ihrer Flucht sahen sie keine Alternative, in der Türkei keine Möglichkeit zu bleiben. Also versuchte sie erneut, nach Europa zu gelangen – diesmal auf dem Landweg über die Grenze zwischen der Türkei und Bulgarien. Doch auch die Überquerung dieser Grenze barg Gefahren …

Gemeinsam mit vielen anderen schutzsuchenden Menschen versuchte Familie A. den Grenzfluss zwischen der Türkei und Bulgarien zu durchschwimmen. Dabei wurde einer der Menschen abgetrieben, er schrie um Hilfe, doch keiner konnte ihm helfen. Die übrigen Schutzsuchenden mussten zusehen wie er hilflos ertrank. Panik machte sich breit. Der jüngste der Familie, der sechzehnjährige Sohn, hatte genug Kraft und Ausdauer, um den Fluss durchqueren zu können. Auf den letzten Metern zog er seinen Vater durch das Wasser, der es alleine nicht geschafft hätte. Nachdem er den Vater ans Ufer gebracht hatte, kehrte er um und half seinen beiden Schwestern den Fluss zu überqueren. Alle kamen heil an – und wurden von der bulgarischen Grenzpolizei empfangen. Vater und Sohn wurden getreten, geschlagen und mit einem Polizeibus abtransportiert. Die beiden jungen Frauen wurden zurück in die Türkei gebracht. Die Familie wurde erstmals auf ihrer Flucht getrennt und dadurch in eine verzweifelte Lage gebracht. Vater und Sohn wurden in Bulgarien rund drei Wochen lang in einem Gefängnis festgehalten, die jungen Frauen waren in der Türkei auf sich allein gestellt. Der Kontakt riss ab, Mobiltelefone wurden von der Polizei einbehalten.

Einige Wochen später gelang das Wiedersehen in Ungarn, durch die Beauftragung von Fluchthelfern bzw. sogenannten Schleppern. In Ungarn haben Asylsuchende – wie notorisch bekannt ist – keine Chance. Sie werden menschenunwürdig behandelt, in Haft genommen oder in Drittstaaten wie Serbien abgeschoben. Also hieß es noch einmal Fluchthelfer zu beauftragen, um nach Österreich zu gelangen. Hier lebten schon drei weitere Familienmitglieder als anerkannte Flüchtlinge bzw. Asylwerber. Endlich am Ziel angekommen, konnte sich die Familie in Österreich aber noch nicht in Sicherheit wähnen. Immer noch blieb keine Zeit oder Möglichkeit, das Erlebte aufzuarbeiten, zu trauern, sich in psychologische Behandlung zu begeben. Das Asylverfahren in Österreich begann nämlich mit einem sogenannten Dublin-Verfahren. Vater und Sohn wurden aufgrund ihrer Inhaftnahme in Bulgarien dort registriert, die beiden Töchter hingegen in Ungarn. Rund fünf Monate nach der Ankunft in Österreich wurde der Familie mitgeteilt, dass beabsichtigt sei, die jungen Frauen allein nach Ungarn, ihren Vater und den minderjährigen Bruder hingegen nach Bulgarien abzuschieben. Die Familie verzweifelt bei dem Gedanken an eine erneute Trennung. Der Vater spricht, wird apathisch, redet vom Teufel von Dublin. Bei BeraterInnen und UnterstützerInnen der Familie machte sich neben Unverständnis vor allem Wut breit. Kann das rechtens sein?

Nein, kann es nicht. Die Trennung der Familie würde eine klare Grundrechtsverletzung darstellen. Aber eine Grundrechte außer Acht lassende Anwendung der Bestimmungen der sogenannten Dublin III-Verordnung führt immer wieder zu derartigen behördlichen Willkürakten.

 

Worum also handelt es sich bei dem als Dublin III-Verordnung bezeichneten Regelwerk? Und was lässt sich gegen derartige Entscheidungen unternehmen?

Der Dublin III-VO liegen zwei Grundideen zugrunde:

  • Zunächst wird statuiert, dass jeden Mitgliedstaat die Verpflichtung trifft, einen auf seinem Hoheitsgebiet gestellten Antrag auf internationalen Schutz (vulgo: Asylantrag) zu prüfen.

  • Zugleich wird normiert, dass nur eine einzige Prüfung innerhalb der EU-Mitgliedsstaaten erfolgt. Demnach ist es also nicht möglich, nach erfolglosem Asylverfahren in einem Mitgliedsstaat die neuerliche Prüfung in einem anderen Mitgliedsstaat einzuleiten.

Die Dublin III-VO beruht somit auf dem Grundgedanken, dass in allen Mitgliedstaaten ein ausreichend hohes Schutzniveau gegeben ist, sodass in allen Mitgliedstaaten Grundrechtsgarantien gewahrt sind und die Mindestanforderungen an faire Asylverfahren, menschenwürdige Unterbringung und Statusgewährung im Sinne der europarechtlichen Vorgaben eingehalten werden. Zudem liegt dem Konzept der Dublin III-VO die (nach wie vor unzutreffende) Prämisse zugrunde, dass Asylsuchenden in allen Mitgliedstaaten die gleichen Chancen auf Prüfung ihrer Anträge und Gewährung des ihnen zustehenden Schutzstatus zukommt. Demnach wäre es für eine asylsuchende Person nicht von Bedeutung, in welchem Mitgliedstaat die Prüfung ihres Asylbegehrens erfolgt. Dass dem nicht so ist, zeigt die jahrelange Praxis dieser seit 2003 geltenden Regelungen.

Die Dublin III-VO sieht Zuständigkeitstatbestände vor, anhand derer geklärt werden kann, welcher Staat einzig zur Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist. Sie verfolgt im Wesentlichen das Ziel, dass derjenige Staat für die Prüfung zuständig ist, der für die Einreise der antragstellenden Person in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten verantwortlich ist; sei es durch Ausstellung eines Visums oder durch Nichtverhinderung der unrechtmäßigen Einreise über eine Außengrenze. Die Zuständigkeitsprüfung führt aufgrund einer vorgenommen Reihung der Zuständigkeitstatbestände immer zur Zuständigkeit nur eines einzigen Staates. Diese Bestimmung erfolgt in einem Verwaltungsverfahren in demjenigen Staat, in dem der Antrag auf internationalen Schutz gestellt wird – unter Beteiligung und Mitsprache des Staates, der vom das Verfahren führenden Staat als zuständig angesehen wird. Die beiden Staaten führen diesbezüglich „Konsultationen“, die der betroffenen Person auch offenzulegen sind. Die näheren Modalitäten dieses Konsultationsverfahrens werden in den Bestimmungen der Dublin III-VO vorgenommen. Die Verfahren laufen in allen Mitgliedstaaten nach diesen Regelungen ab.

Da es sich bei dem Regelwerk um eine Verordnung der Europäischen Kommission und des Europäischen Parlaments handelt, braucht es keine Umsetzung seiner Bestimmung in nationalstaatliches Recht. Die Dublin III-VO findet unmittelbare und direkte Anwendung durch die nationalen Behörden.

Erachtet der das Verfahren führende Mitgliedstaat einen anderen Staat für die Prüfung des Asylbegehrens für zuständig, hat er diesen Staat um (Wieder-)Aufnahme der betroffenen Person zu ersuchen. Dieses Ersuchen hat innerhalb von drei Monaten zu ergehen. Je nach Umständen des Einzelfalls ist der ersuchte Staat sodann angehalten, innerhalb von höchstens zwei Monaten zu antworten und der Aufnahme der betroffenen Person entweder zuzustimmen oder diese abzulehnen.

Um die Funktionsfähigkeit des Konsultationsverfahrens zu gewährleisten, wurde eine Bestimmung geschaffen, die eine mangelhafte Konsultationsbereitschaft sanktioniert: Wird nämlich vom ersuchten Mitgliedstaat auf das Ersuchen nicht bis zum Ablauf der Antwortfrist reagiert, geht die Zuständigkeit auf diesen über. Schweigen wird also als Zustimmung gewertet. (Eine in der Praxis umstrittene und nachteilige Bestimmung, zumal dadurch auch ein willkürliches Einleiten eines Konsultationsverfahrens zur Zuständigkeit eines Staates führen kann, der schlichtweg nicht antwortet.) Die betroffene Person wird über das Ergebnis des Konsultationsverfahrens informiert und hat die Möglichkeit, sich dazu zu äußern. Dabei kann eingewendet werden, dass die Zuständigkeitstatbestände falsch angewendet wurden oder der ersuchende Staat vom sogenannten Selbsteintrittsrecht Gebrauch machen sollte – dazu sogleich.

Zunächst ergeht dann also eine Entscheidung über die Zuständigkeit, die mit einer Anordnung zur Außerlandesbringung verbunden wird. In Österreich wird diese Entscheidung vom Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (kurz: BFA) getroffen.

Gegen dessen Entscheidungen kann Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht erhoben werden. Der Ablauf des Konsultationsverfahrens eröffnet eine weitere – wichtige – Frist. Sobald die Zuständigkeit im Rahmen des Konsultationsverfahrens feststeht, hat eine Außerlandesbringung innerhalb von sechs Monaten zu erfolgen. Geschieht dies nicht, geht die Zuständigkeit zur Prüfung des Asylbegehrens auf den ersuchenden Staat über – endgültig. Von einer einmal festgestellten Zuständigkeit kann nämlich nicht mehr abgewichen werden, mit einer Ausnahme: Jeder Staat, in dem ein Antrag auf internationalen Schutz gestellt wird, kann vom Selbsteintritt in das Verfahren Gebrauch machen. Dieses Selbsteintrittsrecht kann allerdings auch zur Pflicht werden. Vom Selbsteintritt ist nämlich insbesondere aus sogenannten humanitären Erwägungen, etwa um Personen jeder verwandtschaftlichen Beziehung zusammenzuführen, Gebrauch zu machen. Bei Vorliegen derartiger Umstände besteht also für die betroffene Person ein Rechtsanspruch darauf, dass vom Selbsteintritt Gebrauch gemacht wird und der ersuchende Staat, in dem sich die betroffene Person aufhält, den Antrag auf internationalen Schutz prüft.

Worauf gilt es also aus Sicht der Betroffenen in Dublin-Verfahren zu achten?

  • Zunächst gilt es in jedem Verfahren zu prüfen, ob die Fristen eingehalten wurden. Im Idealfall sollte sich der Ablauf des Dublin-Verfahrens aus den Feststellungen des Bescheides des BFA oder dem dort dargestellten Verfahrensgang ergeben. Hier ist vor allem darauf zu achten, ob das (Wieder-)Aufnahmeersuchen rechtzeitig gestellt wurde, andernfalls wäre die Zuständigkeit des ersuchenden Staates gegeben.

  • Es gilt auch zu prüfen, ob das Konsultationsverfahren rechtskonform geführt wurde. Dem ersuchten Staat sind nämlich alle wesentlichen Umstände des jeweiligen Falles mitzuteilen. Macht die schutzsuchende Person etwa auf den Aufenthalt von (Familien-)Angehörigen im ersuchenden Mitgliedstaat aufmerksam, sind derartige Umstände mitzuteilen. Dahingehende Mängel können – in einer Beschwerde gegen den Bescheid des BFA – gerügt werden.

  • Von besonderer Bedeutung ist es, die Überstellungfrist im Auge zu bewahren. Die Außerlandesbringung muss innerhalb von sechs Monaten ab Festlegung der Zuständigkeit erfolgen. In vielen Verfahren ergehen Entscheidungen erst kurz vor Ablauf der Frist. Dies führt zu verschiedenen Überlegungen. Mitunter erwägen Betroffene „unterzutauchen“, um die Überstellungsfrist dadurch verstreichen zu lassen. Davon ist deshalb abzuraten, weil sich durch ein „Untertauchen“ die Überstellungsfrist auf insgesamt 18 Monate verlängert – sofern im Übrigen der Umstand des „Untertauchens“ auch dem ersuchten Mitgliedstaat mitgeteilt wird. Allerdings kann es mitunter sinnvoll sein, die Rechtsmittelfrist zeitlich zur Gänze auszuschöpfen. Schließlich wird eine Anordnung zur Außerlandesbringung erst nach Ablauf von sieben Tagen nach Vorlage einer Beschwerde gegen einen Bescheid des BFA an das Bundesverwaltungsgericht durchsetzbar. Postwege einrechnend, kann dies unter Umständen zum Ablauf der Überstellungsfrist führen.

  • In derartigen Fällen gilt es die Wirkungen einer allfälligen Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsmittels zu beachten. Wird nämlich einer Beschwerde gegen einen Bescheid des BFA vom Bundesverwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung zuerkannt, wird dadurch die Überstellungsfrist unterbrochen und beginnt nach Erledigung des Beschwerdeverfahrens neu zu laufen. Dies kann also im Einzelfall sogar ungünstige Folgen haben. Die aufschiebende Wirkung kann auch von Amts wegen zuerkannt werden, sodass es diesbezüglich keines Antrags in der Beschwerde bedarf. Dies gilt es bei Beschwerdeerhebung zu bedenken.

  • Von noch größerer praktischer Bedeutung ist allerdings die Beurteilung, ob Umstände vorliegen, die dafür sprechen, dass vom Selbsteintritt Gebrauch zu machen wäre. Solche liegen etwa dann vor, wenn enge Angehörige im ersuchenden Staat zum Aufenthalt berechtigt sind oder wenn eine Außerlandesbringung – wie im oben dargestellten Ausgangsfall – die Trennung einer Familie zur Folge hätte. Auch der sonst drohende Abbruch einer dringend erforderlichen medizinischen oder psychologischen Behandlung kann als Argument für die Anwendung des Selbsteintrittsrechts ins Treffen geführt werden. Das Vorbringen dieser Sachverhalte führt in gar nicht unbeträchtlichem Ausmaß zum gewünschten Erfolg – wenn noch nicht im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht, dann mitunter vor den danach anrufbaren Höchstgerichten, dem Verwaltungsgerichtshof oder dem Verfassungsgerichtshof.

  • Oftmals wird in Beschwerden im Dublin-Verfahren auf schon zurückgelegte Integrationsschritte, auf die Absolvierung von Sprachkursen oder die gute Einbettung in das örtliche soziale Umfeld verwiesen. Das Aufzeigen derartiger Umstände ist gut gemeint, rechtlich aber in aller Regel ohne Belang. Mit diesem Vorbringen lässt sich ein „Dublin-Verfahren“ für gewöhnlich nicht gewinnen.

  • In manchen Fällen – insbesondere betreffend sogenannte „vulnerable“, also etwa schwer physisch oder psychisch kranke, schwangere oder gebrechliche Personen – kann einer Außerlandesbringung auch die schlechte Versorgungslage im ersuchten Staat entgegenstehen. Diesbezüglich gilt es, sich hinsichtlich der Situation in den jeweiligen Mitgliedstaaten auf dem Laufenden zu halten. Griechenland, Bulgarien, Ungarn und Italien sind etwa Staaten, bei deren angenommener Zuständigkeit darauf geachtet werden sollte.

Die Rechtsprechung zur Dublin III-VO ist vielfältig, es gilt oftmals auch Urteile des Europäischen Gerichtshofs miteinzubeziehen oder auf Entscheidungen der Gerichte anderer Mitgliedstaaten zu verweisen. Deshalb und aufgrund der Notwendigkeit insbesondere die oben näher dargestellten Umstände zu prüfen und im Auge zu behalten, erfordert die Beratung und Vertretung in Dublin-Verfahren entsprechende Kompetenz. Umso wichtiger ist es daher, im Verfahren NGOs, Institutionen oder Berater/innen zu konsultieren, die über entsprechende Kenntnisse und Erfahrungen im Asylrecht verfügen.

"Gegen „Dublin“ lässt sich ankämpfen, nicht nur (rechts-)politisch, indem man alternative Konzepte und das Ende von Dublin fordert, sondern auch indem man die sich aus der Verordnung ergebenden Möglichkeiten und Spielräume nutzt, um eine Zuständigkeit des ersuchenden Staates zu begründen. Der Teufel lässt sich – in gar nicht so wenigen Fällen – austreiben."

 

RONALD FRÜHWIRTH

fotocredit: Wilfried Mörtl

Ronald Frühwirth ist Rechtsanwalt in Graz. Er vertritt und berät regelmäßig Personen und Organisationen in menschenrechtlichen Belangen und ist insbesondere auf Asylrecht spezialisiert.

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